Terör sözcüğünün kökeni, Latince “korkutuyorum” anlamına gelen “terreo” fiilinden türeyen “terror” kelimesine dayanmaktadır. Söz konusu korkutma eyleminin hedefinde ise genel olarak rastgele seçilen kurbanlar yer almaktadır. Terör faaliyeti, kusursuz kimselere şiddetli şekilde yansıyacak ve böylelikle terör gruplarının taleplerini ve fikirlerini daha görünür hale getirecektir. Peki, böyle bir durumda hiçbir kusuru olmayan bireylerin zararları ne olacaktır? İdarenin herhangi bir eyleminden zarar mı görmüşlerdir? Doğrudan bir eylemi görülmemektedir. O zaman idarenin eylemsizliği de bir sorumluluk kaynağı mı yaratacaktır?

Bu gibi soruların incelenmesinde öncelikle “sosyal risk” ilkesine değinilmesi gerekecektir. Sosyal risk ilkesi doktrinde; “sosyal hasar”, “toplumsal muhatara”, “toplumsal hasar” gibi kavramlarla da ifade edilmektedir. Bu ilke genel olarak idare hukukunda sorumluluk ilkelerinden biri olarak yer almaktadır. (1) Esasen idarenin sorumluluğunu belirleyen ilkelerden temel olanları; hizmet kusuru, risk ilkesi ve kamu külfetleri karşısında eşitlik ilkesidir.

Zarar ile idari faaliyet arasında illiyet bağının aranmaması, zarara önlenemeyen ya da önlenmesi daha büyük zararlara yol açacak tehlikelerin neden olması, bir arada yaşamanın kaçınılmaz sonucu olması, zarar görenin zarar verici eyleme katılmamış olması (2) gibi özelliklere sahip olan sosyal risk ilkesi; Danıştay’ın da yerleşik içtihatlarıyla beraber kusurlu ve kusursuz sorumluluk türlerinden ayrı olarak idarenin mali sorumluluğuna gidilebilen bir alan oluşturmaktadır.

Sosyal risk ilkesinin Anayasal dayanaklarından birini oluşturan T.C. Anayasası 2. Maddedeki “sosyal hukuk devleti” kavramı, birlikte yaşamın kaçınılmaz bir sonucu olan savaş, terör eylemleri ve sosyal kargaşalar esnasında zarara uğrayan üçüncü kişilerin zararlarının karşılanmasına olanak tanımaktadır. Çalışmada özellikle terör faaliyetleri neticesinde maddi ve manevi manada zarar gören bireylerin zararlarının tazmini meselesi irdelenecek buna ilişkin yasal süreler üzerinde durulacaktır. 

5233 Sayılı Kanun Bağlamında İlgililerin Manevi Tazminat Talebi Sorunu

5233 sayılı Terör ve Terörle Mücadeleden Doğan Zararların Karşılanması Hakkında Kanun’un 2. Maddesinde: “Bu Kanun, 3713 sayılı Terörle Mücadele Kanunu’nun 1 inci, 3’üncü ve 4’üncü maddeleri kapsamına giren eylemler veya terörle mücadele kapsamında yürütülen faaliyetler nedeniyle zarar gören gerçek kişiler ile özel hukuk tüzel kişilerinin maddî zararlarının sulhen karşılanması hakkındaki esas ve usullere ilişkin hükümleri kapsar.” düzenlemesi yer almaktadır. Anılan düzenlemenin lafzından işbu kanun hükümlerinin yalnızca, maddi zararların tazmininde uygulanacağı anlaşılabilmektedir. 

Buna karşılık Anayasa Mahkemesi’nin 25/6/2009 tarihli kararının ilgili kısmında: “5233 sayılı Yasa, idarenin eylem ve işleminin sonucu olmayan ve herhangi bir idari işlem veya eylemle doğrudan nedensellik bağı da bulunmayan, ancak terör ve terörle mücadele sırasında meydana gelen zararların da tazmini yolunu açan, bu anlamda idarenin kusursuz sorumluluk alanını genişleten bir yasadır. Bu Yasa idarenin kusursuz sorumluluk alanını genişletmekle birlikte, aynı zamanda terör ve terörle mücadele sırasında meydana gelen zararlardan sadece ‘maddi’ olan kısmının sulh yoluyla tazminine ilişkin esas ve usulleri belirlemektedir. Yasa’da bu zararlardan ‘manevi’ olan kısmın idareden talep edilemeyeceğine ilişkin bir hükme yer verilmediği gibi, 12. maddede ‘sulh yoluyla çözülemeyen uyuşmazlıklarda ilgililerin yargı yoluna başvurma hakları saklıdır’ denilerek Anayasa’nın 125. maddesinin birinci fıkrasına paralel bir düzenlemeye yer verilmiştir. Bu nedenle itiraz konusu ibare, idarenin sorumluluk alanını daraltan veya idari işlem veya eylemlere karşı yargı yolunu kapatan bir hüküm içermemektedir.” (3) ve ayrıca Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 26/3/2014 tarihli ilamının ilgili kısmında “5233 sayılı Yasa, idarenin terör olaylarına dayalı kusursuz sorumluluk alanını genişleten, oluşan zararların yargı yoluna başvurmadan sulh yoluyla ödenmesine öngören, bu yönüyle uyuşmazlığın sadece maddi zararlara ilişkin kısmının yargı dışı alternatif bir yöntemle giderilmesini sağlayan, ancak manevi zararların karşılanmasını da engellemeyen nitelikte bir yasadır.” (4) açıklamaları yer almaktadır. 

Nitekim Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin 18888/02 nolu başvuruya konu 12/01/2006 günlü Aydın İçyer – Türkiye kararının 81. paragrafında, 5233 sayılı Terör ve Terörle Mücadeleden Kaynaklanan Zararların Karşılanması Hakkında Kanunla ilgili olarak “Tazminat Kanun’unda yalnız maddi zararlar için tazminat talep etme olanağının bulunduğu doğru olsa da Kanun’un 12. maddesinin idari mahkemelerde manevi zarar için tazminat talep etme olanağı verdiği görülmektedir.” ifadesine yer verilmiştir.

Tüm bu kararlar incelendiğinde karşımıza çıkacak olan sonuç, her ne kadar Kanun metninde zarar görenin yalnızca maddi zararlarına ilişkin bir sulh yolu gösterilse de Kanun’un 12. maddesinden hareketle, genel idari yargı yoluna başvurularak manevi zararın tazminini talep edilebileceğidir. Ki bu husus Anayasa’nın 125. maddesine de uygun olmakla beraber 5233 sayılı kanunun 2. maddesinin manevi tazminat talebini engelleyici bir niteliği bulunmamaktadır. 

Bu noktada, 5233 sayılı Kanun’da yer alan sulh kurumuna da değinmek gerekir. Sulh, en basit tanımıyla, tarafların aralarında uzlaşarak uyuşmazlığın yargı kararına gerek kalmaksızın çözüme kavuşturulmasıdır. Sulh kurumunun tanımından hareketle, 5233 sayılı Kanun’da yer alan düzenlemenin işlevsel olmadığı görülmektedir. Şöyle ki, aynı olaya ilişkin maddi tazminat taleplerinde sulh yoluna başvurulabilirken manevi tazminat taleplerinin bu kapsama alınmıyor oluşu kendi içerisinde bir tezatlık yaratmaktadır. Bu durumda zarar gören, her halükarda manevi tazminat talepleri için genel idari yargı yoluna başvurmak zorunda kalacak ve sulh kurumu anlamını yitirecektir. Bu bağlamda kanun bütünlüğünün sağlanması açısından manevi tazminat taleplerinin de sulh yoluyla çözülebildiği bir düzenlemeye ihtiyaç olduğu açıktır. Kanun koyucunun bu konuda harekete geçmesi gerekmektedir. 

5233 Sayılı Kanun Kapsamında Karşılanmayan Zararlara Yönelik İdari Yargı Yolunda Süre Aşımı Meselesi

Dava açma süreleri, idari yargıda hukukî güvenlik ve istikrar bağlamında idarenin belirsiz süreyle bir dava tehdidi altında kalmasını engellemek maksadıyla konulmuş ilgilinin talebini ileri sürebileceği zamanı gösteren yasal sınırlandırmalardır. Dava açma sürelerinin temel hak ve hürriyetler açısından bir sınırlandırma getirdiği de aşikârdır. Bu sınırlandırmanın hukuka uygunluğu bazı görüşlere göre hukuki güvenlik ilkesiyle açıklanmaktadır. Buna karşılık diğer görüşlerce, hukuka aykırı idarî faaliyetlerin denetimini kısıtlamış olacağı ve bu tür idari işlemlerin, sırf dava açma süresinin geçmesi sebebiyle bir tür “sahte meşruiyet” kazanacağı ifade edilmektedir. (5)

Danıştay’ın bu konudaki görüşü, idarî yargıda dava açma süresinin bir “hak düşürücü süre” olduğu ve böylece idarenin süresiz dava tehdidi altında bırakılamayacağıdır. (6) Anayasa Mahkemesi ise değişik kararlarında konuya ilişkin olarak “…mahkemeye başvuru hakkının yasal birtakım şartlara tabi tutulması kabul edilebilir olsa da mahkemeler usul kurallarını uygularken bir yandan adil yargılanma hakkını ihlal edebilecek aşırı şekilcilikten, diğer yandan da yasalar tarafından düzenlenen usul kurallarının ortadan kaldırılması sonucunu doğurabilecek aşırı gevşeklikten kaçınmalıdırlar” (7) diyerek dava açma sürelerinin belirlenmesinin mümkün olduğunu ancak somut olay özelinde bu kısıtlamaların adil yargılanma hakkını ihlal etmeyecek şekilde yapılması gerektiğini belirtmiştir.

5233 sayılı Terör Ve Terörle Mücadeleden Doğan Zararların Karşılanması Hakkında Kanun özelinde 6. maddede: “Zarar gören veya mirasçılarının veya yetkili temsilcilerinin zarar konusu olayın öğrenilmesinden itibaren altmış gün içinde, her hâlde olayın meydana gelmesinden itibaren bir yıl içinde zararın gerçekleştiği veya zarar konusu olayın meydana geldiği il valiliğine başvurmaları hâlinde gerekli işlemlere başlanır.” şeklinde bir sınırlandırma görülmektedir. 5233 sayılı Kanun kapsamında karşılanmayan zararlar için idari yargıya yapılacak başvurunun süresi 2577 sayılı kanunun 13. Maddesi uyarınca “…öğrendikleri tarihten itibaren bir yıl ve her halde eylem tarihinden itibaren beş yıl içinde ilgili idareye başvurularak…” ibaresiyle belirli bir süreye tabi tutulmuştur. 

Konu kapsamında bakılması gereken bir diğer düzenleme ise 5233 sayılı Kanun Geçiçi Madde 1’dir. Bahsi geçen maddeye göre: “Bu Kanunun yayımı tarihinden itibaren bir yıl içinde ilgili valilik ve kaymakamlıklara başvurmaları halinde, 19/7/1987 tarihi ile bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarih arasında işlenen 3713 sayılı Terörle Mücadele Kanununun 1 inci, 3 üncü ve 4 üncü maddeleri kapsamına giren eylemler veya anılan tarihler arasında terörle mücadele kapsamında yürütülen faaliyetler nedeniyle zarar gören gerçek kişiler ile özel hukuk tüzel kişilerinin maddî zararları hakkında da bu Kanun hükümleri uygulanır.” Anılan maddedeki başvuru süresi ise 30/05/2007 tarih ve 26537 Sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 5666 Sayılı Kanunla eklenen Geçici 4. maddesiyle 30.05.2008’e kadar uzatılmıştır. 

Yapılan tüm bu açıklamalar ve belirtilen süre sınırlamaları ışığında, Danıştay’ın bir kararında (8) 1990 yılında gerçekleşen terör saldırısı üzerine ikamet ettiği köyünü terk etmek zorunda kalan zarar görenin yukarıda anılan geçici madde 1 ve 4’ün kapsamına girdiği görülmektedir. Ancak bu durumda ikili bir ayrıma gidilmesi gerekmektedir. Şöyle ki, 5233 sayılı Kanun’un kapsamı manevi zararların karşılanmasını engeller nitelikte olmamakla beraber sulh yoluyla çözüme kavuşturulacak olan zararlar yalnızca maddi zararları kapsamaktadır. Bu bağlamda, zarar görenin 25.07.2005 tarihinde yaptığı başvurusu 5233 sayılı kanun kapsamındaki maddi zararları için geçerli olmakla beraber manevi tazminat talepleri genel hükümlere göre (İYUK m.13) istenebilecektir. Bu talebin yasal çerçevesi ise öğrenme tarihinden itibaren 1 ve her halükarda 5 yıl içerisinde idareye başvuru yapılması biçiminde çizilmiştir. Talebin bu kısmına baktığımızda ise başvurucunun 2005 yılındaki başvurusu 1 ve 5 yıllık süreleri aştığı anlaşılmaktadır. 

Söz konusu Danıştay 15. Daire kararında, bir önceki paragrafta yapılan açıklamalara paralel bir düşünce sistematiği içerisinde ilerlenmiş ve ilk derece mahkemesinin manevi tazminat hükmünü süre aşımı yönünden bozmuştur. Ancak bu ve buna benzer Danıştay kararlarında karşı oylarda “manevi zararların tazmini için 2577 Sayılı Kanunda belirtilen sürelere göre dava açması gerektiğinin davacı tarafından bilinmesini beklemek hakkaniyete aykırı olacağı” konusuna dikkat çekilmeye çalışılmıştır. Kaldı ki, Anayasa m.40/2’de, “Devlet, işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorundadır.” hükmü yer almaktadır. Bu hüküm,  idareye başvuracak olan ilgilinin bilmesini ve öğrenmesini öncelemektedir. 

Anayasa Mahkemesi de çeşitli kararlarında mahkemelerin usûl kurallarını katı bir biçimde yorumlamasının bizatihi bir “hak ihlâli” teşkil edebileceğine işaret etmektedir. Anayasa Mahkemesi, idarî yargı yerlerini yeni bir “geniş yoruma” davet etmektedir. 

Bütün bunlara ilaveten uygulamada, ilk derece mahkemelerinin ve bölge idare mahkemelerinin kararlarında 5233 sayılı Kanun’un 6. maddesindeki 60 günlük süre de geniş yorumlanmaktadır. Şöyle ki, terör faaliyetleri neticesinde meydana gelen zararlarının tazmini talebiyle Zarar Tespit Komisyonlarına hastaneden taburcu oldukları tarihten itibaren 60 günlük süreden sonra başvuran zarar görenlerin, sırf bu sebepten başvurularının reddedilmesini mahkemeler, 5233 sayılı Kanun’un amacına aykırı bularak idarenin işlemini maksat bakımından iptal etmektedirler.

Sonuç olarak, 5233 sayılı Kanun kapsamına girecek uyuşmazlıklarda manevi tazminat istenip istenemeyeceği tartışması artık geçmişte kalmıştır. Yukarıda gösterilen AİHM, AYM ve DİDDK kararlarıyla genel idari dava yoluna gidilerek manevi tazminat istenebileceği Anayasa’nın 125. maddesinin birinci fıkrasına paralel olarak açıkça ortaya konmuştur. Ancak yine yukarıda belirttiğimiz üzere; maddi tazminatın sulhen karşılanmasına rağmen manevi tazminatın yalnızca dava yoluyla talep edilebilmesi, sulh kurumunun anlamını yitirmesine sebep olacaktır.

Bunun dışında süre aşımı meselesinde, Anayasa Mahkemesi’nin çeşitli kararlarında görüldüğü üzere, kişiden beklenebilirlik ölçütüne göre incelenmesi ve hakkaniyete göre karar verilmesi gerekliliği üzerinde durulmuştur. Üstelik Anayasa 40. maddedeki hüküm de bu görüşle paralel bir düzenleme içermektedir. 

Danıştay 15. Dairesi’nin kararında, manevi tazminat talebinin 2577 sayılı Kanun kapsamındaki sürelere tabi olduğu, maddi tazminat talebinin 5233 sayılı Kanun kapsamında farklı sürelere tabi olduğu belirtilmektedir. Bu sebeple manevi tazminat talebinin süre aşımına uğradığına hükmetmiştir. Karşı oyda ise, bu süre farklılıklarının bilinmesi zarar görenden beklenemeyeceği için kararın hukuka aykırı olduğu ifade edilmektedir. Anayasa Mahkemesinin de ifade ettiği gibi, mahkemeler usul kurallarını uygularken adil yargılanma hakkını ihlal edebilecek aşırı şekilcilikten uzak durmaları gerekmektedir. Ancak böylece, salt toplumun bireyi olunması nedeniyle uğranılan özel ve olağandışı zararların topluma pay edilerek giderilmesi mümkün hale gelebilecektir.  

Bu sebeplerle; idarenin sorumluluğunun her konuda olduğu gibi, 5233 sayılı Kanun’un yorumlanmasında da sorumluluğu daraltıcı, hak arama özgürlüğünün kullanılmasını sınırlandırıcı ya da idarenin kamusal işlevlerini azaltıcı nitelikte yorumlanmamalı, temel hak ve özgürlükleri gözeten bir yorum ve anlayış hâkim olmalıdır. (9)

 

Stajyer Avukat Burak Biçer

KAYNAKÇA:

1. ATAY, Ender Ethem: İdare Hukuku, 4. Bası, Turhan Kitabevi s. 766
2. Arş. Gör. Çağrı BAYER, DANIŞTAY KARARLARI IŞIĞINDA SOSYAL RİSK İLKESİ, Selçuk Üniversitesi Adalet Meslek Yüksekokulu Dergisi, C. 1, S. 1, 2018, s. 35-80
3. Anayasa Mahkemesi’nin 25/6/2009 tarihli ve E.2006/79, K.2009/97 sayılı kararı
4. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun 26/3/2014 tarihli ve E.2013/1489, K.2014/1219 sayılı ilamı
5. Halim Alperen ÇITAK, GÜNCEL BİREYSEL BAŞVURU KARARLARI VE İDARÎ YARGIDA İPTAL DAVASI AÇMA SÜRESİ, Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XXI, Y. 2017, Sa. 2
6. Dava açma süresi hak düşürücü bir süre olup, bu süre mücbir sebeplerle durmaz ve kesinleşir.” (Danıştay 7. Dairesi’nin 09.07.1984 tarihli ve E. 84/1081, K. 84/1385 numaralı kararı, Danıştay Dergisi, Sayı: 58-59, s. 248)
7. Başvuru No: 2013/5974, Karar Tarihi: 10.03.2016.
8. T.C. DANIŞTAY 15. DAİRE E. 2018/4316 K. 2019/129
9. Dilşad Çiğdem SEVER, TERÖRLE BAĞLANTILI ZARARLARDAN DOLAYI İDARENİN SORUMLULUĞU, TBB Dergisi 2017 (133), 164-209